2008年1月25日 星期五

檢察改革之再改革

檢察改革之再改革 

社團法人中華民國檢察官協會
(全文登載於97.01.21出刊之檢協會訊第25期)

檢察體系在國人的期待與指責中走過2007年。檢察官們雖然兢兢業業,戮力不懈,在掃除貪污瀆職,打擊民生犯罪、偵辦企業貪腐,追緝人口販運,查察賄選案件,推動司法保護等方面著有成效,但因少數檢察官行徑失當,辦案遭質疑,問案態度不佳、違反偵查不公開原則、逾期上訴等問題,也招致外界嚴厲的批評。特別是關於首長特別費案之偵辦,一年多來,偵辦步調不一,法律性質及偵查作為爭議不斷,外界指摘不停,內部亦多所討論。檢察體系面對國人指摘之辦案品質、檢察官行事作為及檢察體系之獨立性等問題,又因「檢察一體」作用不彰,內控自律不足,未能有效回應處理,嚴重影響檢察威信及形象。更有立法委員以落實正當法律及人權保障為由,連署提案修正刑事訴訟法第34條(辯護人之接見通信權)、第41條(訊問筆錄之製作)、第58條(對檢察官之送達)及刑法第125條(濫權追訴罪),亦反映著對檢察官實務作為之不滿。

外界對檢察官的批評,未必全然公允,但卻是一種警訊,讓我們無可迴避而必須省思並有所作為,我們認為當前之改革包括:

一、重建檢察官職務倫理,淘汰不適任檢察官

「檢察官」,一個高度專業且擁有權力的職務,自有其應遵守的「職務倫理」,一方面是律己,另一方面是維持團體的共同水準及運作法則。2005年間,本會提出「加強司法官的自律與評鑑,淘汰不適任之司法人員」之聲明(2005.9.12);2006年間,本會舉辦系列演講或研討會討論「司法倫理」之議題,嗣又呼籲:「檢察官的自律節制是職務倫理的要求」(2007年3月檢協會訊第14期)。倫理既是特定團體之行為規範,檢察官自應遵守此一約束。檢察官既然自許為「法治國的守護人」,即應該「法像莊嚴」,在「有所為」及「有所不為」中呈現檢察官廉正、獨立、辦案兼具品質與效率的特質。

除了在工作、生活及品操行止方面嚴格要求自律外,我們認為必須建構完善的評鑑與懲戒制度,以淘汰不適任檢察官。司法官的作為應該接受外界檢驗,故關於立法院第六屆司法及法制聯席委員會審議之「法官法草案」,本會贊成評鑑機制及職務法庭制度引進社會賢達公正人士參審,跳脫本位,以符合社會期待。

二、嚴守程序合法正當,精進辦案品質效能

辦案是檢察官的核心工作,人民對檢察官的信賴與尊敬,是靠個案逐漸累積而成。近來外界對檢察官辦案未能符合人民的正義感,偵查手段及辦案品質受爭議,案件久懸未結等諸多指摘,值得吾人警惕。

一個法治國家,必須講究法律正當程序(due process of law)。檢察官代表國家偵查犯罪,實行公訴,應遵守法定程序,其作為除形式合法外,尚須實質正當。除了提升專業及案件定罪率外,過程中亦應嚴守「偵查不公開」原則,對於偵查中的案件,不得故意洩露偵查案情或預告偵查動作。對於嚴重侵犯人民財產權益、居住安寧、通訊秘密及自由之行為,除要有法律授權之「正當性」外,也要注意「妥當性」、「必要性」與「合目的性」。因為這不但涉及民眾關切的人權議題,也關係到蒐證之「證據能力」問題。換言之,必須審慎行之,才能符合社會對司法權力公正行使之期待。

本會也藉由定期發行之「檢協會訊」或舉辦巡迴座談會及地區聯誼活動,提供檢察官傳遞經驗,分享心得的機會,期能提升專業、品質與效率,以達到精緻偵查,有效追訴之目標。

三、妥適運用檢察一體,發揮內控自律功能

「檢察一體」隨著時空環境的改變,在不同階段,呈現不同的問題。早期被抨擊為首長干涉辦案的手段;之後檢察一體之紛擾,對首長及檢察官本身作為互有檢討;近來外界則多指摘檢察體系內部指揮監督機能不彰。檢察長鑑於過去指揮監督常被導向行政干預之說,又因為上下互信不足,時而引爆體系內部衝突,使得檢察長在行使指揮監督時投鼠忌器,對於檢察官的辦案作為或判斷,不敢置喙,反而失去討論溝通,傳承經驗及導正錯誤的機會,徒令檢察職能弱化。

「檢察一體」的內涵包括縱向的指揮監督及橫向的協同辦案,運作的之原則是:(1)檢察長之指揮監督應制度化、透明化,且可供檢視;(2)檢察長之權責應相符;(3)尊重首長之領導統御及維護檢察官之確信與獨立;(4)發揮團隊精神,協同辦案。「檢察一體」是檢察官司法性格下必要的設計,整體對外獨立,排拒來自體系外之不當干涉,對內則檢察官上下之間及橫向之間協同一體。本會亦主張以立法實現法制面的規範,建立制度化、透明化之運作方式,尊重首長之領導統御並維護檢察官之自主確信而且權責相符。(94.3.14檢協會推動「檢察一體」法制化之說明)

四、特偵組之檢討改進,強化辦案精銳團隊

2006年初修訂通過之法院組織法,在最高法院檢察署設立「特別偵查組」(特偵組),當時社會大眾投射於「特偵組」的期待是:(1)辦案的決心與擔當;(2)充裕的支援與資源;(3)有效的統合與協調。

惟「特偵組」設置運作以來,不唯其偵辦案件類型不明,職掌與一審檢察官職權多所重疊,讓外界有特偵組「選擇」(或決定)辦案類型之誤解;又因立法之初,未慮及辦案流程及結案審核機制(起訴、不起訴、他結、再議等)之配套設計,在許多個案仍無法避免和一審檢察官結合辦理之情況下,實非以單一條文排除審級及管轄之限制即可運作順暢。「特偵組」已運作一段時日,就組織、運作及成效之若干問題,實有必要從法制面及實務面再予檢討,期能成為符合全體檢察官及國人期待之辦案精銳團隊。

五、繼續推動訴訟改革,建構合理之刑訴架構

刑事訴訟法修法於2002年修正,賦予檢察官緩起訴決定權,配合訴訟新制的實施,檢察官有更大的起訴或不起訴的裁量空間,降低了起訴率,使進入法院通常審判程序的案件減少,疏減了院方的案源。另一方面,律師辯護人的角色在法庭上比以前更受到重視,律師的辯護功能大增。展望未來,本會仍繼續推動未竟之訴訟制度改革,包括:

(一)努力為偵、審階段爭取更多合理運用的司法資源

偵查階段案件品質處理不好,在法庭上的公訴人力不足,要達到審判階段量少質精的改革效果是不可能的。所以,訴訟制度之改革,除了關注法院之審判結構及案件負荷外,檢察官也應獲得充分的支援,蓋位處審判前偵查階段的檢察官及司法警察,其處理的刑事案件比法院多,需要更多的人力、資源始堪應付繁多的事務。

(二)完成刑事訴訟法上訴審改革法案,以達到「建立金字塔型刑事訴訟架構」之目標

最初的改革藍圖係打造一審事實審,二審事後審,故所有程序規定與人力配置都是以二審是事後審的方向規劃。但刑事訴訟法上訴審改革法案遲遲未能完成立法,二審「事後審」制度未能建立,仍重複一審(交互詰問)程序,導致程序的浪費與稽延。本會關注並表達檢察官推動第二階段上訴審刑事訴訟制度改革之意見。

六、推動完成法官法立法,建立優質司法

研議多年的「法官法草案」,經過立法院第6屆司法及法制聯席委員會3個會期之審議,檢察官章之若干規定始終是爭點之一,在會期結束前,因政黨協商破局,未能完成立法。「法官法」係規定法官與檢察官身分、屬性、職務行使、權利義務、自律監督等事項,各界均期盼儘速完成「法官法」之立法程序,以遴選優秀人才,淘汰不適任法官、檢察官,建立優質的司法。

七、親司法,遠行政─檢察權之探討及組織再造

按司法權之內涵包括:審判權、懲戒權、解釋權及檢察權。惟我憲法上對於檢察權並無規定,僅在司法院大法官解釋中釋明檢察機關亦屬司法機關及檢察權之運作等(司法院大法官解釋第325號、392號、530號)。司法人員人事條例雖將「檢察官」與「法官」合稱為「司法官」,然在現行組織架構下,檢察系統隸屬於行政院法務部,常致我檢察系統陷入行政官化之困境,增加體制上整體獨立之困難。因此,檢察官的角色定位及檢察組織再造是我們須面對的課題。

目前檢察行政與檢察業務採二元制,分屬法務部與檢察總長,「檢察一體」原則應僅適用於檢察業務,固符合「分權」(decentralize)的設計。惟目前何為檢察行政事務?何為檢察業務?並無明確分際;法務部部長透過檢察行政權之行使以貫徹其政策之執行,或藉著對二審以下各級檢察長之任命及考核權,達到實質指揮之結果;尤其檢察機關隸屬在行政院之法務部之下,檢察官在偵辦重大敏感案件時,常受外界質疑有行政權介入。為脫去這機關隸屬上的標記,論者有倡議檢察機關應獨立出行政院,改隸司法院或監察院或另設立檢察院者,亦非無的之論。

法院組織法於2006年初修正通過,讓檢察權之人事獨立性與法務部部長之行政權力維持較以往平衡之狀態。將來檢察行政與檢察業務是否改為一元化,甚或檢察系統脫離行政院隸屬關係,也是後續討論的課題。惟當檢察總長擁有完整的偵查權、指揮權及人事權之龐大權力,加上任期保障,如何制約才不致權責失衡,違反民主法治社會「分權制衡」(check and balance)原理,必須併予考量。

又依法院組織法第111條第2款規定,最高檢檢察總長之行政監督僅及於該署,其他行政監督則由高檢署為之。高檢署因同時有行政指揮監督及個案指揮監督,運作上反較完整。立法院於2005年底審議法院組織法部分修正條文草案時,本會提出第111條第2款之修正條文:「最高法院檢察署檢察總長監督該署檢察官及所轄各級法院檢察署。」使最高檢檢察總長監督權之行使不限於該署檢察官,更及所轄各級法院檢察署,可惜未獲通過,本會將繼續推動完該修正法案。

「檢協會」為國內唯一之檢察官團體,是推動檢察體系進步的重要力量之一,在新的一年,協會將帶動檢討改革,提出建言,營造同儕激勵氣氛,以彰顯檢察官的職能及正面形象。

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