打破「美國獨立檢察官」之迷思——他山之石真可攻錯？

打破「美國獨立檢察官」之迷思——他山之石真可攻錯？（會員蘇佩鈺、孫正華擬）

報載無黨籍立委邱毅及國民黨立委雷倩、吳成典等44人於94年12月15日在立法院連署提出「獨立檢察官設置條例草案」，邱毅委員並於政論節目中表示此係仿「美國獨立檢察官」之設計，目的是為了擺脫行政與政治力干預檢察官辦案。其立法初衷固值贊同，然而事實上，在美國，獨立檢察官制度迭遭批評且爭議不斷，何況美國與我國司法體制截然不同，無從相提並論，是否適合引進我國，不無斟酌之餘地。為此，本文擬先對美國獨立檢察官作一簡介。

一、美國獨立檢察官被形容為「削錢的工具」而已成絕響

按美國獨立檢察官制度乃為調查尼克森總統之「水門案」應運而生。原本美國即有所謂「特別檢察官」（Special Prosecutor）制度，由各郡或各州檢察長指定司法部門以外之人擔任，如：指定前任檢察官或律師任此職務（較著名案例，如：洛杉磯檢察長曾指定特別檢察官調查洛杉磯警方涉嫌不法案件）。由於美國檢察官係單純之行政官，在水門案中即便由特別檢察官加以調查，其公正性與獨立性仍遭人民質疑，故在聯邦法典第二十八章第五九一條至第五九九條( Title 28 U.S.C§591-599)中增訂獨立檢察官制度，專就總統、副總統及高階政府官員之犯行作調查及起訴工作。其程序為：美國聯邦檢察總長（Attorney General）就上開調查對象之犯罪行為，經過初步調查後，對其等涉有犯行產生「合理懷疑」(reasonable suspicion)時，必須向法官請求指定獨立檢察官，而指定之過程如下：（一）由聯邦最高法院.首席大法官（Chief Justice of Supreme Court）自三個不同區域之聯邦上訴法院（Federal Appeal Court）選任三位法官，成立法庭小組（The division of the court）。（二）由該三位聯邦上訴法院法官合議指定具有經驗、可迅速、有效率從事調查工作之前任檢察官或律師擔任獨立檢察官一職。

然而獨立檢察官一旦經三位上訴法院法官指定後，法官之任務即終了，對於獨立檢察官無任何監督之權，該檢察官之指揮調查權限、可支配之預算及辦案期限皆無限制，形同脫僵野馬無人能夠加以節制，也因此遭人詬病，例如：柯林頓總統之白水案調查五年，花了四千萬美金（約合台幣十四億），最後全案焦點導向緋聞案，風風雨雨後，柯林頓全身而退，希拉蕊也順利當選紐約州參議員而引起輿論韃伐，認為獨立檢察官不過成為退休檢察官或律師「削錢」的工具。而且更不幸的是獨立檢察官花費美國納稅人大量金錢的結果，卻僅曾經在伊朗軍售案中起訴North等軍官及情治人員等十幾隻小角色。因此，獨立檢察官之法源依據失效後並未重新制訂（依據聯邦法典第二十八章第五九九條規定，獨立檢察官制度施行至一九九九年即終止），換言之，柯林頓白水案中的獨立檢察官史塔，已經成為美國歷史上最後一位獨立檢察官。

二、草案獨立檢察官無法真正排除政治力干預

由上述可知，美國獨立檢察官目前已成絕響，如今國內卻倡議引進，難道我們又要去抄襲一個國外已經過時的制度而沾沾自喜嗎？且美國檢察官是純綷行政官，因此需要設計獨立檢察官制度，俾便賦予特定檢察官享有「獨立辦案」空間，此與我國檢察官兼具司法官屬性，原本即有獨立行使職權之義務不同。另外按「獨立檢察官設置條例草案」之規定，獨立檢察官行使職權雖稱不受任何干預，但有關調查事項，是由3分之1以上立委提案決定，則獨立檢察官發動調查勢必受到特定政黨的操控，顯然無法真正不受政治力干預。

三、草案獨立檢察官難以發揮辦案機能

再從辦案的實效而言，即便重大弊案之偵辦，仍賴偵查機關進行一定時間之「內部偵查」，包括收集情資、研析案情、秘密查訪等作為，「獨立檢察官」在立法院大張旗鼓由立委提案後發動，再笨的犯罪嫌疑人也早已將事證湮滅，甚至潛逃國外，則可以想見「獨立檢察官」難以辦出什麼成績，而只會成為耗費大量民脂民膏的「作秀機器」。而且在現有司法體制外創設「獨立檢察官」，不僅難以與既有審檢調警系統銜接，更有侵犯法定機關職權之嫌，是否會如「真相調查委員會」將來受到大法官宣告違憲亦不無疑慮。

因此我們主張正本清源之道應該在現有檢察體制上進行組織調整，使檢察總長的任命，必須經過國會同意，而促使檢察一體之下整個檢察官體系對外獨立。另將檢察官審議委員會法制化，使檢察官人事透明化，並有效統合檢察及輔助人力，輔以充裕之支援與資源，形成辦案精銳團隊，如此不僅可達到邱毅等委員積極追求排除行政與政治力干預檢察官辦案的目的，更能為我國建立可長可久的司法制度。